Donbass: ni independencia, ni autonomía

Uno de los principales objetivos de los distintos regímenes surgidos de la destrucción de Yugoslavia y de la URSS, o de las posteriores revoluciones de color, ha sido concentrar todo el poder del estado en torno a la nueva elite social y política.

La Ucrania post-Maidan no es una excepción en estos procesos de cambio que tratan de reconstruir la organización política conforme a los valores de un cierto tipo de nacionalismo,

tan anticomunista hoy como colaboracionista en el pasado, aunque siempre anti-ruso. Se trata de un nacionalismo que no tolera la disidencia y que se opone a cualquier propuesta de reparto del poder entre los distintos pueblos, naciones o grupos étnicos o culturales presentes en el territorio. Su principal objetivo es consolidar las bases políticas en que se asientan los nuevos dirigentes y concentrar en torno a su centro neurálgico el poder económico. En el caso de Ucrania, Halyna Mokrushyna señalaba recientemente que la parte de los ingresos fiscales del Estado que se queda en Kiev equivale al 82% de todo lo recaudado.

Aunque esta política puede llegar al extremo de limitar la presencia pública de otras lenguas o de alfabetos ajenos, su principal manifestación es la radical oposición a la autonomía política de las minorías, una de las claves de los sucesos ocurridos en Ucrania. La guerra de Donbass tiene su origen en la oposición de Kiev a una autonomía razonable para esa zona del país y en su mal disimulada pretensión de erradicar la presencia oficial de la lengua rusa en Ucrania.

En estas circunstancias, el intento internacional por encontrar una solución al conflicto en las conversaciones de Minsk ha pasado por buscar algún marco de autogobierno para el Donbass. El punto 11 del acuerdo de Minsk 2, y una nota a él asociada, tratan de perfilar este marco de autogobierno para las regiones controladas por las Repúblicas Populares, a concretar en una reforma de la Constitución ucraniana que introduzca un nuevo modelo de descentralización política. Esta reforma debe tener en cuenta las particularidades de ciertas áreas de las regiones de Donetsk y Lugansk, en un proceso a acordar con los representantes de estos territorios.

En paralelo a la reforma constitucional, Ucrania se compromete igualmente en Minsk a adoptar una legislación permanente sobre el estatus especial de estas áreas de las regiones de Donetsk y Lugansk, según las medidas especificadas en la Nota 1 del acuerdo. Esta nota recoge las distintas medidas de autogobierno local a desarrollar en esta ley de estatus especial. Hacen referencia a los siguientes aspectos:

El derecho a la elección de la lengua (autodeterminación lingüística).

La creación de milicias populares [unidades de policía] para el mantenimiento del orden público.

La participación de los gobiernos locales en el nombramiento de los cargos directivos de las oficinas de la fiscalía y de los tribunales.

La posibilidad de que los poderes ejecutivos de la Administración central del Estado ucraniano concluyan acuerdos con las autoridades locales para impulsar el desarrollo económico, social y cultural de las zonas contempladas de Donetsk y Lugansk. En este marco, el Estado se compromete a apoyar el desarrollo socioeconómico de estas zonas.

La asistencia del gobierno central en los procesos de cooperación transfronteriza entre las zonas de las regiones de Donetsk y Lugansk y las regiones de la Federación Rusa.

Además de eximir de todo castigo, persecución y discriminación a las personas asociadas a la toma del poder en el área controlada por las Repúblicas Populares, Minsk 2 garantiza también el mantenimiento en sus puestos de los representantes en los consejos locales y otros cargos elegidos en elecciones anticipadas, nombrados por la Rada Suprema de Ucrania.

Según Mokrushyna, el acuerdo alcanzado es fruto de un compromiso entre Rusia y la Unión Europea, representada por Alemania y Francia. Por un lado, Rusia se compromete a no integrar al Donbass en la Federación Rusa y a no reconocer a las Repúblicas Populares como entidades políticas independientes. A ello responde que la RPD y la RPL no sean mencionadas por sus nombres en Minsk 2. A cambio, Europa reconoce el carácter distintivo del Donbass dentro del Estado de Ucrania y algunos derechos para la región.

No hay duda de que Alemania ha impulsado el cumplimiento de estos acuerdos por parte de Ucrania. Las instituciones ucranianas, sin embargo, han actuado de forma que pudiera evitarse cualquier avance hacia una autonomía en Donbass e incluso hacia una mera descentralización efectiva del poder hacia las regiones.

En primer lugar, la propuesta de enmienda para la reforma constitucional diseñada por el equipo del presidente Poroshenko, y aprobada a finales de agosto, lejos de desarrollar un marco para la descentralización del poder hacia las regiones, se centra en realidad en el objetivo de reforzar el poder vertical del Estado.

El proyecto de descentralización diseña un sistema de ayuntamientos, distritos y regiones, con gobiernos locales pero también órganos del poder central, similares a las actuales administraciones estatales. En este modelo, además, destaca el papel de la nueva figura del prefecto. El poder central estará en efecto representado en las regiones por prefectos. Esta figura está llamada a sustituir a los actuales gobernadores, jefes de las administraciones del Estado en las regiones.

Aunque con menos autoridad que estos gobernadores regionales, los prefectos tienen como misión mantener el orden jurídico ucraniano en el territorio, vigilando el cumplimento de la Constitución y de las demás leyes en vigor. Esto incluye la supervisión de cualquier actividad que amenace la soberanía, integridad territorial o seguridad nacional de Ucrania.

En este contexto, los prefectos tienen autoridad para paralizar las decisiones de las entidades subestatales, suspender temporalmente los poderes de las autoridades locales, nombrar a representantes temporales del estado que sustituyan a los cargos elegidos en la gestión de los asuntos locales y apelar, en paralelo, las decisiones acordadas ante los Tribunales. Además, los prefectos podrán dictar normas de aplicación obligatoria en el territorio bajo su supervisión, sólo susceptibles de ser revocadas por el presidente.

Aunque son controlados por el gobierno ante el que responden, los prefectos son en última instancia responsables ante el Presidente, a quien corresponde su nombramiento a propuesta del Consejo de Ministros. Este sistema permite así que, a través de estos prefectos, el presidente  proceda a suspender todo acto de gobierno local que pueda interpretarse como no conforme a la Constitución, además de revocar la autoridad de los responsables de adoptar el acto suspendido.

La reforma constitucional para la descentralización también introduce limitaciones económicas a la autonomía local. En materia financiera, el Estado se asegura que las competencias locales se ajusten a los medios financieros disponibles. Éstos dependerán, a su vez, de la propia aportación de recursos del Estado a las entidades locales. La actuación local dependerá por tanto de la financiación que la Administración central esté dispuesta a asignar a las entidades locales y regionales.

Respecto a la situación actual, todas estas medidas contribuyen a acentuar la centralización del poder en torno a la figura de la Presidencia, renunciando a un proceso de transferencia de más poder a las regiones. Según Mokrushyna, no se trata realmente de descentralización sino de un auténtico proyecto de refuerzo del poder presidencial “vertical”.

En segundo lugar, la enmienda constitucional para la descentralización no consolida un marco adecuado para la supervivencia de la autonomía para el Donbass. Ante las presiones recibidas, tanto de Estados Unidos como de los países europeos representados en Minsk, Poroshenko ha tenido que renunciar a recoger los aspectos relativos al autogobierno de las regiones de Donetsk y Lugansk en unas Disposiciones Transitorias. Una revisión de su propuesta los ha recolocado en un nuevo Capítulo de la Constitución, el XV, denominado “Provisiones Transitorias”. De esta forma, se pretendía atender las peticiones de los representantes de Donetsk y de Lugansk de que se recogiera la especificidad de sus territorios dentro del cuerpo central constitucional. Pero no hay en la propuesta de reforma formulación elaborada de este nuevo “gobierno local” ni tampoco una garantía de permanencia del estatus establecido, aspectos todos ellos que siguen remitiéndose a una ley separada.

En tercer lugar, la ley aprobada el 16 de septiembre sobre el gobierno local especial en algunas áreas de las regiones de Donetsk y Lugansk, recoge literalmente todas las provisiones de Minsk. Pero lo hace con carácter meramente temporal, sólo por tres años.

El resultado final es, como señala Mokrushyna, que el estatus especial no aparece como tal en la Constitución y que la ley susceptible de desarrollarlo puede ser declarada anticonstitucional y revocada en cualquier momento. Se introducen además regulaciones que van en contra de cualquier planteamiento racional de descentralización efectiva. En este sentido, el modelo de prefectos es propio de estados unitarios fuertemente centralizados.

Todo el proceso descrito resulta por completo incompatible con cualquier proyecto razonable de distribución interna del poder político. El principio de autodeterminación implica el derecho de cada pueblo presente en el territorio a participar, como parte constituyente y en posición de igualdad formal, del pacto en el que define su estatus político interno y los mecanismos para garantizar su desarrollo político, económico y social. Una interpretación democrática de este principio debería implicar, de forma inequívoca, la aceptación del derecho a una autonomía tan amplia como pueda llegar a decidir cada parte constituyente, dentro del marco constitucional pactado.

Ucrania sin embargo se niega a reconocer los fundamentos básicos que permitirían llegar a este marco pactado. Kiev no sólo se opone a desarrollar los principios de distribución del poder político interno que permitirían establecer una verdadera autonomía política para las regiones de Donetsk y de Lugansk. Ni siquiera acepta hacer partícipes de las negociaciones a los representantes de estas regiones lo que mina cualquier posibilidad de avance hacia el acuerdo político. Porque no puede haber marco constitucional común sin previo reconocimiento de las partes y negociación con ellas.

Más allá de las presiones para forzar el desarrollo formal de Minsk 2, la posición de las potencias occidentales permite que Ucrania se sienta con fuerza para actuar de esta manera. Estados como Francia, Alemania o Estados Unidos siguen siendo muy reticentes a todo proceso de descentralización que suponga de facto el reconocimiento de un derecho universal, no ya a la independencia, sino a la autonomía política de base territorial.

La más desarrollada expresión de esta posición opuesta a la autonomía política fue el Plan Ahtisaari para Kosovo. La estrategia del expresidente finlandés consistió en ofertar un marco más o menos amplio de descentralización territorial de base estrictamente municipal para negar cualquier posibilidad del autogobierno político para el conjunto del territorio serbio de Kosovo. Minsk 2 va más allá al aceptar un modelo de descentralización que se extiende de facto al conjunto de los territorios hoy controlados por la RPD y la RPL. Pero sus principios de ordenación son similares a los establecidos por Marti Ahtisaari, estableciendo un modelo de autogobierno local limitado y fuertemente controlado, compatible con la organización unitaria del estado. De ahí la negativa a reconocer la dimensión política de las regiones de Donbass, su simbología nacional y cultural diferenciada y el derecho al autogobierno político en las materias que le fueran propias.

Seguro del apoyo que le concede Estados Unidos, Poroshenko se atreve sin embargo a ir algo más lejos en su apuesta por el reforzamiento del poder central del nuevo estado, como demuestra su sistema de prefectos plenipotenciarios. Frente a la propuesta de descentralización del estado unitario que plantea Europa, con algunos toques de mayor poder político efectivo introducidos bajo presión de Rusia, en materia de lengua, policía u organización judicial, el mensaje que lanza el régimen de Kiev es mucho más duro.

El modelo de descentralización para Ucrania es por completo contrario al principio de autonomía política. Refleja una concepción de los poderes del Estado que, apropiándose de la soberanía del pueblo ucraniano, se sitúan por encima de las partes constituyentes para establecer un sistema de organización política sometido a la voluntad del centro. El mensaje es muy claro para el Donbass: ni independencia, ni autonomía ni siquiera status especial como fórmula definitiva aceptada para el futuro de las áreas de las regiones de Donetsk y de Lugansk a las que se refiere Minsk 2.

La élite ucraniana quiere todo el poder para ella. Frente al Donbass y frente a los pocos que se aún se oponen a sus designios.

Slavyangrad